简介（作者编辑）：在北京疏解腾退和城市更新中探索绿色低碳的新路子.pdf[国研专稿]
摘要（系统识别）：
内容摘要：随着雄安新区和北京城市副中心建设初见成效，北京非首都功能疏解腾退与城市更新进入关键期，但面临疏解腾退与绿色低碳的结合缺乏量化标准、绿
色低碳更新机制尚未建立等难题。今后需将低碳生态理念融入疏解腾退中，分阶段明确设定绿色发展目标，制定腾退空间绿色低碳更新利用时序计划：分区动态实施绿色
低碳更新，在京津冀层面开展京津冀产城融合的环境影响评估与政策指引，在北京市层面结合“三区三线制定双碳空间实施规划，在市辖区层面推进城市更新过程零碳
化、更新后空间负碳化方案设计：构建绿色低碳更新机制，创建绿色低碳更新超导引领体系，探索绿色低碳更新的方法、措施、队伍和融资渠道，建立健全应对现实之需
的绿色低碳更新机制。
关键词：双碳目标，疏解腾退，绿色低碳，更新非首都功能
据统计，2021年初，北京中心城区累计疏解腾退一般制造业企业1819家，治理散乱污企业7179家，疏解提升区域性市场和物流中心632个，拆除违法建设超2亿平方
米。“双碳”目标下，北京市建立存量疏解与增量控制联动机制，非首都功能腾退和绿色低碳化发展进入新阶段。
一、非首都功能疏解腾退与绿色低碳更新进入关键期
随着雄安新区和城市副中心一批标志性工程投入使用，北京非首都功能疏解和绿色低碳更新进入关键时期。
第一，“双碳”目标的确立对同步推进琉解腾退和绿色低碳更新提出了新的更高要求。随着《河北雄安新区总体规划(2018一2035年)》稳步推进，2022年雄安
新区启动区基础配套设施、交通路网架构基本成型，干线、支线综合管廊以及水电气讯暖等建设随道路嗣步推进。启动区教育、文化、医疗等民生设施也将基本建成。城
区雏形初步显现，具备了基本的承接条件。北京疏解腾退和雄安新区的承接将协同推进，非首都功能疏解腾退工作进入关键环节。腾退空间的利用涉及物质空间和生产生
活方式的转变，涉及腾退空间场所的活力提升和绿色健康化发展，因此绿色低碳更新成为腾退空间利用亟待破解的难题。
第二，“双碳”目标的推进更加强化了北京未来发展的迭代特征，迫切要求推进绿色低碳创新发展。从国际视角看，将与经济、社会、文化、生态等多重功能融
合，形成更具理性和内在协调性的空间结构，提升抗多因素干扰的能力：从区域视角看，将成为京津冀乃至全国的标杆，引领区域发展：从城市视角看，有助于北京经济
转型、产业调整和绿色发展。按照《北京市国土空间近期规划(2021年一2025年)》的要求，人口和建设规模实施双控，增量空间实施碳中和主要通过留白增量来提高森
林覆盖率，存量空间实施碳中和主要依托腾退空间的利用。由于未来首都功能的承载将更多依托存量空间的调整，根据该规划，老城区腾退空间绿色低碳更新的时间只剩
三年，因此工作任务推进重。
第三，“双碳”目标尤其是碳中和目标实现的困难，倒逼城市对存量空间绿色低碳更新。十三五”时期北京单位地区生产总值能耗、单位地区生产总值二氧化碳
排放累计下降24%和26%以上，主要通过能源结构调整、节能减排（如提升居住建筑节能率至80%）
,绿色交通（公共交通和共享单车提高绿色出行比例至73%）和增加
绿地（新增城市绿地3773公顷）等举措来实现。未来持续依靠前述手段大幅减碳空间越来越小，须依托城市存量空间的绿色低碳更新采取更精细和精准化的减碳、脱碳、
汇碳等创新手段，开辟减碳新赛道。
二、北京疏解腾退和绿色低碳更新面临一些难题
目前北京疏解腾退处于速度加快、规模加大的时期，实施绿色低碳更新急需破解一些难题。
(一)北京疏解腾退与绿色低碳的结合缺乏量化标准
是腾退空间的绿色低碳尚无明确的碳排放标准。2019年4月9日，住房城乡建设部发布《建筑碳排放计算标准》，规定了建筑运行、建造、拆除以及建材生产运输阶
段碳排放的计算标准。2021年，我国首个林业碳汇国家标准《林业碳汇项目审定和核证指南》实施，规定了林业碳汇量的测算标准。这两项标准既不能指导城市存量空间
中交通、产业和绿化的碳指示数据（碳排或碳汇），也不能准确估算疏解腾退和更新中的碳排和碳汇总量，无法确定绿色低碳目标在疏解腾退区域的执行标准。
二是城市更新中针对腾退空间的再利用缺少明确的绿色低碳约束性要求。《北京市城市更新条例》中提出绿色发展的基本原则，以及落实绿色发展，对现有建筑开展
节能绿色改造，提升建筑能效水平，发挥绿色建筑集约发展效应，打造绿色生态城市的基本要求。在《首都功能核心区控制性详细规划（街区层面）(2018一2035年)》
中，对碳减排和碳汇既未作出量化任务安排，也未在存量空间中设计低碳量化标准，使得城市腾退空间如何实施绿色低碳更新工作无标准可依。
三是官方层面无明确的碳排放数据发布。北京市已发布电力生产业、水泥制造业、石油化工生产业、热力生产和供应业、服务业、道路运输业和其他行业的碳排放核
算标准，并推广应用本市企业（单位）二氧化碳核算和报告指南(2018版)。北京具备了按日、月或年度发布县区碳排放数据的基础，在北京市生态环境状况年度公报中
针对气候变化只有年度碳排放变化值，未公布实际排放值，腾退空间实施绿色低碳更新中有关碳排放或碳中和的核算缺乏基础依据，因此难以制定相应空间的碳排放目标
和减排任务。
(二)北京疏解腾退区域绿色低碳更新机制尚未建立
是缺乏顶层设计和行动方案。北京核心区提出“双控四降”疏解促提升专项行动推进非首都功能疏解腾退，推行菜单式”街区保护更新规划指导模式，但是缺乏碳指
标和目标，以碳中和为目标的绿色低碳更新并未被纳入规划依据和疏解促提升的专项行动中，因此缺乏实施指导。此外，城市更新中的减碳要求也未纳入城市韧性、绿地
规划和街区管理中。碳约束纳入多目标的工作体系，各自的权重如何分配，需要深入研究。
二是尚未建立考核、评估和预警机制。对于腾退和更新利用的过程中出现低效或无效控制碳排放问题，以及腾而未用、腾而误用导致的资源环境浪费等系统风险，无
法进行预警和修正。二十年来，北京的城市更新改造经历新区拉动、拆除重建、文化保护、违建整治等阶段，正进入更重视低碳化腾退更新的新阶段，因此亟须创建绿色
低碳更新考核评估和预警问责机制。
三是缺乏多元化空间管理和组织实施计划。目前国家已经基本建成碳达峰碳中和“1+政策体系，国家发改委牵头研究了重点领域及省级行政单元的实施方案。目
前，国家和省市三级已建立落实的体制和政策机制，但不同空间单元的碳达峰碳中和缺乏实施和管理的具体推进计划，造成中微观空间单元的低碳底线不明，难以实现上
下联动落实，从而推进实施。
四是融合碳定义的城市韧性机制尚未建立。北京环放结合的绿地系统初步建立，但实施层面的低碳要求或者指标欠缺，不仅体现在增量和存量空间的低碳标准上，还
体现在京津冀区域、城市、市辖区和环境管控单元的低碳约束上。2020年12月25日北京印发了生态环境分区管控的实施意见，将城市建成区纳入重点管控区内，同时发挥
街区责任规划师在微治理中的重要作用，但是当前的腾退空间更新改造还是以功能腾退为主，尚未关联环境管控和双碳目标，绿色低碳发展的针对性、整体性和系统性不
。
三、双碳目标下北京疏解腾退与绿色低碳更新的对策建议
坚持降碳、减污、扩绿、增长协同推进，将低碳理念融入疏解腾退和城市更新中，将“低碳之手作为调控北京城市更新的重要手段，推进绿色低碳更新取得明显成
效。
(一）立足长远目标和现阶段工作，抓好顶层谋划安排
一是分两个阶段明确设定绿色低碳发展目标。在建党百年目标的基础上，建立建国百年、改革开放百年两个阶段的城市绿色低碳更新目标，不断提升城市竞争力。建
国百年的城市绿色低碳更新目标建议确定为：通过腾退还绿、疏解建绿、见缝插绿等持续策略建立国际标杆式人居环境：在经济与环境之间建成互动互利机制，即经济政
策的环境评价和环境政策的经济评价，提升腾退空间的生态功能价值，形成符合城市定位和新时代特征的发展路径。改革开放百年的城市绿色低碳更新目标建议确定为：
实现面向全体人民的高品质绿色生活、高水平低碳生产以及高效稳定持续的生态系统和环境，高质量建成人与自然生命共同体。
二是制定腾退空间绿色低碳更新利用的时序计划。为保障2035年北京市实现现代化城市治理，按照三个五年计划分阶段突出工作重点。第一个五年，结合腾退空间的
利用建立绿色低碳更新标准体系，开展绿色更新行动计划，构建与卫生防疫、健康安全互补的协同机制，由腾退空间逐步推广至全市域。第二个五年，将绿色低碳更新标
准纳入城市“体检要求，针对区域空间建立绿色低碳更新的信用管理机制，创建环境活动的经济核算和经济活动的绿色核算机制。第三个五年，针对各区域空间建立碳排
放发布制度，以乡镇街道为网格，融入绿色健康社区标准，全面推广绿色生活圈，推行绿色、循环、低碳生产生活方式，形成科技与文化繁荣、经济与生态并举的多种社
区发展模式。
(二）分区动态实施绿色低碳更新
创建四圈四碳三类”的城市绿色低碳更新工作体系。其中，四圈”是指京津冀、北京市、市辖区、街道办（乡镇)四个圈层范围：四碳”是指脱碳、减碳、零碳和负
碳化分类设计：“三类”是指保留、整治和重建三类更新方案。
一是在京津冀层面，开展京津冀产城融合的环境影响评估与政策指引，推进适合双碳要求的产业结构、能源结构、运输结构和用地结构转变，制定双碳分区规划，建
立双碳目标空间分区、实施路径、绩效考核机制和时间表，建立区域级碳市场和绿色金融体系，提出增量脱碳和存量减碳阶段目标。
二是在北京市层面，结合“三区三线”制定双碳空间实施规划，划分增量脱碳区和存量减碳区，建立定量化指标体系，将定量化指标落实到各区国土空间分区规划中，
鼓励各区实施更加严格的双碳标准，通过定向津贴和科研经费方式，发动全市科研机构、高校、职校开展低碳创新型技术、工艺、方案、设计类课题研究。结合生态控制
红线的实施建立全市型碳汇区，推行最严格的碳约束制度。
三是在市辖区层面，推进城市更新过程零碳化和更新后空间负碳化方案设计，针对各区建立碳减排目标和碳交易统筹工作平台。对于确实难以达标的区，可与超额完
成的区通过结对子来实现考核目标。划分保留、整治和重建类分区，进行低碳绿色更新。在保留区增加绿植、水系，通过构建多元化的生态系统保护生物多样性，提升减
碳、降温、降燥等生态系统服务功能和自调节能力：在整治区植入节能减耗，营造健康舒适的社区环境，修补健康设施，营造舒适空间，强化艺术气息，建构绿色创智型
微型孵化平台，植入微小创智产业，在社区间搭建信息共享桥梁：在重建区施行建筑材料节能低碳、碳排与碳汇持平或碳汇大于碳排的约束手段，从经济耐用、节能节材
的角度开展系统评估，减少盲目拆建，实施节约成本和绿色低碳为前提的微改造。
在街道或乡镇层面，全面实施四碳和“三类”方案，大力发展15分钟环保生活圈，结合立体空间、闲置空间建构绿色环境系统，提升碳中和功能，并及时上报低碳微
基建统计数据、反馈实施中遇到的问题、群众反响和实施进展，分阶段提交双碳及绿色更新实施进展，交流成熟经验，纳入绩效考核机制。依托绿地、公共空间、广告、
公益栏、短信、公众号等方式做好宣讲宣传，调动居委会、志愿者和社区居民代表参与低碳绿色治理的积极性，通过广泛的公众参与体现更新过程的民主、科学和法治
(三)构建绿色低碳更新机制
一是创建顺畅高效的绿色低碳更新传导体系。建立腾退空间用途变更的严格审批机制，对低效利用的空间实施风险预警管理，以探索编制区域环境经济核算体系
为着力点，同步谋划空间硬件折旧与应用活化工作，统筹绿色低碳约束与区域空间的利用创新。创新区域空间绿色低碳更新的模式，尊重区域网格的发展裁量权，维护利
益相关者的积极性，激发社区自治的主动性，推进“一减三加四创治理体系（一减即减碳，
三加即加产业、加绿色、加文化，四创即理念创新、科技创新、管理创新和制
度创新)，实现环保和经济效益的双赢。
二是探素绿色低碳更新的方法、措施，建立组织体系和融资渠道。在方法上，依托公共空间进行创业微更新，通过口袋公园的活化实现微缩善治，引导街区功能
性结构安排实现社区活性化改造。在措施上，突出生态文化资产价值，合理分解轻重资产遗存，探索基金+融资+运营投入等多种形式。在组织上，建设高质量双碳”人才
队伍，进一步增强绿色低碳更新与高校低碳产学研合作，将“双碳”人才的培育融入城市更新发展中，在实践中磨砺一批人才队伍。在融资上，鼓励提供低息高抵押率的信
贷，发行绿色融资担保基金、绿色债券等系列绿色金融产品，打造一批绿色金融支持建筑节能与绿色建筑项目示范，形成一批具有引领性的绿色低碳城市更新示范点。
三是建立健全与民生需求对接的绿色低碳更新机制。以共同富裕为目标满足老百姓的美好生活需求，推动经济社会发展与资源环境消耗特别是二氧化碳排放脱
钩，建立空间生态韧性调节机制，把城市作为生命共同体予以管理，通过永久基本农田和都市农业的建设提高城市就地食物供应系统的保证率。把街道作为生命共同体的
区域网格，建设城市菜地等绿色共享空间，实现微空间自平衡，提升城市风险抵抗力和城市韧性恢复力。