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工程项目BT模式与代建制相结合的探讨
张凯，张玉魁
(北京市政投资有限公司，北京100083)
摘要：工程项目BT模式的大范围发展源于市场需求，但是BT模式缺乏相应的政策依据，存在BT项目实施者的法律
地位不清，BT项目施工缺乏应有的监管，以及招投标法缺乏对BT项目的约束等问题。代建制是随着社会经济、市场体制
及国家关于投资体制改革的发展，而逐步形成的承发包模式，但存在代建人资格难以认定，法律责任和经济责任不清，责
任和权利不匹配等问题。将工程项目的BT模式与代建制相结合，实施BT代建制，为工程项目的实施模式提供了一套全
新的思路，具有重要的现实意义。
关键词：工程项目；BT模式；代建制；结合
中图分类号：F284
文献标志码：B
文章编号：1009-7767(2010)01-0157-04
Discuss of a Project Operating in BT Mode Combine with Agent
Construction System
Zhang Kai,Zhang Yukui
1BT模式
(建设-转让)方式吸引社会建设资金，政府通过补偿
长期以来，我国社会公益事业和基础设施建设主
机制和回购方式，回报投资者”。
要依赖政府投入，利用社会资金的规模小，市场化程
这将成为我国建筑行业今后一段时期的重要发
度低，而受政府财力限制，这类项目建设进度往往难
展方向。BT建设模式（即投融资、建设一转让），是向
以满足经济社会发展的需要。为解决资金供需矛盾，
工程总承包过渡的一种建设模式。
广泛吸引社会资本，加快社会公益事业和基础设施项
1.1BT模式的概念
目建设，一种新的解决模式悄然出现，这就是BT建设
BT是Build(建设)和Transfer(转让)两个英文单
模式。
词的缩写，是政府利用非政府资金来承建某些基础设
建设部2003年2月建市2003]30号文《关于培育
施项目的一种投资方式，其含义是：政府通过合同约
发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见》
定，将拟建设的某个基础设施项目授予私人企业（国
(以下简称《指导意见》)第四条第（七）款提出：“提倡内一般参与BT项目的企业都是具有施工资质的大中
具备条件的建设项目，采用工程总承包、工程项目管型施工企业)，负责在工程建设期内对该工程进行融
理方式组织建设。鼓励有投融资能力的工程总承包企资、投资、管理、施工建设工作，工程完工后，通过竣工
业，对具备条件的工程项目，根据业主的要求，按照建验收，将符合合同要求的项目通过回购方式有偿转让
设-转让(BT)、建设-经营-转让(B0T)、建设-拥有-经
给政府。在BT项目期内，中标人不仅能获得工程投资、
营(B00)、建设-拥有-经营-转让(B00T)等方式组织融资过程中的融资费用、项目管理费用，同时还可获
实施”。
得一定数额的投资回报四。
2003年12月京政发[2003]30号文《北京市人民1.2BT模式的特点
政府批转市发展改革委关于本市深化城市基础设施
1)BT是一种投资、建设以及在建设期内对项目管
投融资体制改革实施意见的通知》第二条第（四）款提理的方式，不同于单纯的投资或者施工承包或者代行
出：“对城市道路等非经营性城市基础设施项目，以政管理的任何单一种类。BT实施者既是投资者，也是管
府投资为主，逐步实行代建制；有条件的可按照BT理者，还可以是建设者回。
(C)1994-2023 China Academic Journal Electronic Publishing House2040年第t期)e第2&卷，：床体杰Mhet157
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2)在工程转让政府之前，产权属于BT中标人组
质量和工期，竣工验收后移交给使用单位”，这是国务
建的项目公司，项目公司按照合同要求建成后立即有
院《关于加强投资体制改革的决定》中的明确规定。随
偿转让。转让之后，产权才回到政府手中。
着市场化进度的加快，政府逐步退出微观经济管理领
3)项目的投融资和建设方应是BT项目公司。因
域已是大势所趋。因而，采用“代建制”将是今后政府
此，要求实施BT项目的公司既要有较强的投融资能
投资工程的主要实施方式。
力，又要有较强的施工管理能力。
如何正确认识并规范引导、推行与完善政府投资
4)BT实施者的投资回报可由工程投、融资过程中
工程“代建制”；如何继续实质推行政府投资工程“代
的融资费用、项目管理费用以及施工利润组成。
建制”，又能有效防止政府投资失控，真正建立起一个
5)BT模式实际是把政府的融资难题转嫁给了BT
风险制约、权责对等、良性互动的政府投资管理体制
实施企业，有利于解决地方基础设施不足与建设资金
利益制衡机制，是代建制得以真正推广实施的关键
短缺的矛盾，从而促进基础设施建设，促进地方经济
所在。
繁荣。
2.1代建制的概念
6)BT模式实际上将资金实力、资信实力与工程管
根据《北京市政府投资建设项目代建制管理办法
理（施工）实力三者有机结合，杜绝由于直接施工招
(试行)》，“代建制是指政府通过招标的方式，选择社
标，一些实力不强的施工单位为获取市场份额，盲目会专业化的项目管理单位，负责项目的投资、管理和
压低报价、恶性竞争的倾向。倡导风险和收益在各参与
建设组织实施工作，项目建成后交付使用单位的制度”。
方之间公平分担和共享。
“代建期间代建单位按照合同约定代行项目建设的投
1.3BT模式存在的不足
资主体职责。有关行政部门对实行代建制建设项目的
1)BT项目实施者的法律地位问题。由于BT实施
审批程序不变”。
者既是投资方又是施工方，BT中标方成立的项目公司
从各地方推行的结果看，代建制多种多样，实际
既代表建设方（代业主）又是施工方，工程监理单位由
上是代表业主对工程项目的组织实施进行全过程或
政府（业主）选择还是项目公司（代业主）选择，不同项若干阶段的管理与服务。除了进行相关方的招标、工
目有不同的形式。我国尚无有关项目法人投融资方式程款的拨付、工程施工建设的管理外，有的还扩大到
完整的法律法规体系，BT特许协议的法律性质，从不包括编制项目建议书、可研报告、初设等，但是都不包
同角度，可以得出不同的定性。
括项目的融资。
2)BT项目施工缺乏应有的监管。在BT项目中，2.2代建制的特点
政府虽规定督促和协助投资方建立三级质量保证体
1)通过公开招标、邀请招标或直接指定等方式选
系，申请政府质量监督，健全各项管理制度，抓好安全
择项目管理公司，作为项目建设期间的法人，全权负
生产。但是，投资方出于其利益考虑，尤其是工程监理
责项目建设全过程的组织管理。
由项目公司聘请的情况下，在BT项目的建设标准、建
2)代建制把过去由政府“投、建、管、用”的职责在
设内容、施工进度等方面可能会出现问题，使建设质
建设期间做了一定的划分，全过程或者部分阶段以专
量得不到应有的保证。
业化的项目管理公司代替建设单位行使建设期间项
3)招投标法缺乏对BT项目的约束。一些地方政目法人的职责，实现了项目管理队伍的专业化，从而
府以BT方式进行基础设施建设时，选择投资主体很多有效提高项目管理水平，有效控制质量、工期和造价，
是通过各地政府指定或协议方式确定，绕过了招标程保证财政资金的使用效率。
序，存在幕后交易。
3)以明晰产权关系为核心，在出资人、代建人、使
2代建制
用单位之间建立起市场合同关系，使合同主体间的权
“继续深化政府投资体制改革，大力推行政府投
利、责任、义务形成刚性约束，进而使政府投资概（预）
资工程代建制…，政府在确定建设规划后，可向社算成为具有法律约束力的刚性指标。
会公开招标选定项目业主”，“对非经营性政府投资项2.3代建制存在的不足
目加快推行代建制，即通过招标等方式，选择专业化
政府投资项目实行代建制，是一项带有探索性的
的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、工作，思路是正确的，但在具体操作上还存在诸多需
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